全國人大代表、中國社會科學院副院長蔡昉:戶籍制度改革是“公共品”建議由中央政府買單

余蕊均 楊棄非2019-03-08 15:30:26來源:每日經濟新聞

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??過去一年,近1400萬農業轉移人口在城鎮落戶。政府工作報告指出,2019年將深入推進新型城鎮化,包括“抓好農業轉移人口落戶,推動城鎮基本公共服務覆蓋常住人口”。

??“推進以人為核心的新型城鎮化,我的理解就是以農民工市民化為核心。”3月6日,全國人大代表、中國社會科學院副院長蔡昉在接受《每日經濟新聞》(以下簡稱NBD)記者采訪時表示,“1400萬”這個數字出來了,盡管暫時還沒有完整的信息說“1億人落戶”的目標什么時候能夠完成,但“戶籍制度改革應該加快”。

??在他看來,目前戶籍制度改革推進尚不如人意,比較根本的原因在于地方政府的激勵不足,改革收益和支出成本存在“不對稱”,因此,他建議,這項改革紅利作為一個“公共品”,應該由中央政府買單。

??值得注意的是,今年的政府工作報告首次將優先就業政策置于宏觀政策層面,“穩就業”被上升到前所未有的高度。

??蔡昉日前在題為《穩就業的政策優先序和實施原則》的署名文章中指出,充實和調整政策工具箱,首先應圍繞能夠改善生產要素供給和配置,從而提高潛在增長率的方面,繼續深化經濟體制改革,特別是推進供給側結構性改革。其中,“戶籍制度”“減稅降費”應得到優先安排、加快推進。

??“戶改和減稅二者也是相關的,因為越是鼓勵勞動力進一步轉移,越要有足夠多的經濟增長來滿足需求。”蔡昉向記者表示,現在的發展階段需要更多的創新創業,必須降低各種各樣的門檻,而減稅降費是最好的一個措施。

??他同時強調,減稅是好的政策,應該擱在“工具箱”里,但擱在不同的格子最后的效果是不一樣的,“所以把它放到了供給側結構性改革里面,是減輕企業負擔、降低交易費用的措施,而不是刺激手段”。

??農民工的市民化問題“卡脖子”

??NBD:政府工作報告提到,2018年有近1400萬農業轉移人口在城鎮落戶。您如何理解推進農業轉移人口市民化與提高新型城鎮化質量的關系?

??蔡昉:以人為核心的新型城鎮化,我理解就是以農民工市民化為核心。5年前中央提出了“三個1億人”目標,其中到2020年要解決約1億進城常住的農業轉移人口落戶城鎮,盡管現在暫時沒有完整的信息說“1億人落戶”什么時候能夠完成,但不管怎么說,我覺得都應該加快。

??去年“1400萬人”先不說夠不夠,“1億人”也不是全部。按照國家統計局的數據,現在大概有26%的勞動力還在務農,按我們的估計可能在16%~17%,而高收入國家農業勞動力比重只有幾個百分點。其實在人均GDP1萬美元到1.2萬美元之間還有一批國家,他們的農業就業人口平均也只有11%~12%,我們的差距仍然很大。因此,只有城鎮化水平提高了,農業勞動力比重才能真正下降。卡脖子的地方就是農民工的市民化問題。

??NBD:推進戶籍制度改革的迫切性和必要性就體現在這里了。

??蔡昉:是的。鄉村振興戰略的目標是要加快推進農業農村現代化,最核心的就是要提高勞動生產率。我們通過研究發現,改革開放以來農業勞動生產率雖然大幅提高,但和二產三產的勞動生產率來比,差距并沒縮小。為什么呢?因為土地規模沒有變,經營規模也沒有變。

??我們講規模經營從來都要加上“適度”兩字,原因就是經營規模的擴大必須跟農業勞動力轉移相適應。當它沒有那么多轉移渠道時,擴大得太快容易讓農民失去“立身之本”。但現在我們已經越來越多地遇到勞動力短缺的問題,而且客觀上說農民工也是回不去的。

??2008年以前,農民工常用返鄉的方式避免受到宏觀經濟的周期性沖擊,那時候我們說有一個農業作為剩余勞動力的“蓄水池”,但現在這個“蓄水池”基本上不存在了,且新一代農民工既沒有意愿、也沒有能力回到土地上,這個時候就要假設這部分人可以永久離開農業。因此,我們說勞動力轉移的條件已經成熟到土地規模應該擴大。

??反過來講,因為土地規模不能擴大,農民工又不能得到城市戶口,他就有一個顧及,還要回去看看,候鳥式地周而復返,這樣就很難從真正意義上提高農業生產率。所以我覺得目前應該是讓那些已經長期轉移到非農產業的農民工,真正落戶成為市民。

??“開放式的改革會更管用”

??NBD:戶籍制度改革一直是有共識的,決策層一直在部署,學者中也沒有爭議,為何推進卻好像不如預期?

??蔡昉:我覺得比較根本的原因在于地方政府的激勵不足。我們能夠看到推進戶籍制度改革,加快農業轉移人口市民化,可以為中國未來提供更充分的勞動力供給,更有效率地配置勞動力資源,提高生產率,這項改革紅利是一個“公共品”,大家都受益,但要推進這項改革,它有一些直接成本要由地方政府支出,地方政府也有它的實際困難,這就等于改革收益和成本之間存在著一個不對稱。

??我認為既然能看到它帶來真金白銀、實實在在的改革紅利,就說明它是一個具有強大正效應的外部經濟,外部經濟的含義就是“公共品”,公共品就應該由中央政府買單。我們要從理念上認識到這一點,如果不能解決改革激勵不對稱、不相容的問題,戶籍制度改革推進起來就不會快。

??NBD:地方政府在這個過程中應該扮演什么角色?

??蔡昉:戶籍制度改革作為一個全社會的公共品,不應該用地域的方式解決,當然,最后接納農民工成為市民,還是每個地方政府具體在做的,但城市在選擇要接受人的時候,不應該有地域限制。

??如果過分強調地域限制,容易陷到現在的一個困境中:城鎮化率的提高有很大一部分是由改身份、改口徑而來的,它有意義,但不能老在這上面做文章,因為這些人的職業并沒有改變,甚至在基本公共服務上也沒有大的變化。我們說“城市化”不是一個理念,而是一個實實在在的改革措施,實實在在的經濟增長新動能,如果只改口徑,能解決什么新動能?

??NBD:那么戶籍制度改革又將對城市發展產生哪些影響?

??蔡昉:城市的核心,第一是集聚效應、規模經濟,還要有輻射力,有多大的吸引力就有多大的輻射力,這是提升能級的兩個關鍵部分。而改革是為了均等化,為了包容性,關鍵就是要開放,一個開放有活力的城市,不應該把農民工排斥在外。所以,集聚資源要素,開放式的改革會更管用。

??這里還可以延伸一個問題,雖然我們總在用文件說“城市群”“都市圈”,但這些都是經濟發展的結果,到底誰和誰是同一個圈的,并不知道。因此,政策規劃是引導,但關鍵還是要看推進的方法,這個方法就是要通過體制機制的轉變,讓生產要素自由流動。

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